張曉潔(音譯)坐在一塵不染的公寓里，看著樓下匆匆而過(guò)的人群說(shuō)道：“我喜歡這里。”在一處建筑工地里，農(nóng)民工在巨型圓鋸周?chē)持淮乃喾酆退鄩K。年輕職員們擁坐在一家本地餐館里用餐。年輕的小張是從事IT行業(yè)，也是上百萬(wàn)從農(nóng)村漂泊到重慶工作中的農(nóng)民工中的一員。重慶是中國(guó)西南部的一個(gè)省級(jí)行政區(qū)。她的公寓在一個(gè)高樓林立的街區(qū)，平均每幢樓高達(dá)30層，都由政府建造和經(jīng)營(yíng)。她環(huán)顧四周，微笑著說(shuō)：“這里住著很舒服，政府做的非常好?！?/p>

重慶是中國(guó)政府進(jìn)行最為宏大的社會(huì)改革的試點(diǎn)城市。這些改革目的是為了在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的巨大社會(huì)變更不會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的社會(huì)不公，或是社會(huì)動(dòng)亂。中國(guó)有2.5億人口從農(nóng)村遷移到城市，為歷史之最。其中數(shù)百萬(wàn)人只能住在員工宿舍，甚至需要和別人擠在同一張床上。大多數(shù)人沒(méi)有和雇主簽訂正式的勞動(dòng)合同，也不能享受到城市的一些公共服務(wù)，例如教育補(bǔ)助和醫(yī)療保險(xiǎn)。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，中國(guó)政府希望這些農(nóng)民工能夠在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面發(fā)揮更大的作用。除了在工廠(chǎng)里辛苦勞作外，更想他們成為中產(chǎn)階級(jí)的一份子，拉動(dòng)新內(nèi)需。因此中國(guó)政府正在想辦法改變農(nóng)民工的命運(yùn)。

過(guò)去幾年里，重慶市政府所做的努力遠(yuǎn)比其它地方要多。盡管重慶僅是一個(gè)直轄市，但面積和蘇格蘭一樣大。大約有1200萬(wàn)居民住在農(nóng)村，另外還有1800萬(wàn)人住在城市中心以及周邊城鎮(zhèn)。因?yàn)橥鈦?lái)人口的快速流動(dòng)(如圖所示)，中國(guó)其它地方的城市人口快速增加。為了更好地解決這一問(wèn)題，重慶市政府在9年前向中央政府建議，允許在重慶采取一些新措施來(lái)處理外來(lái)人口，妥善利用他們留在農(nóng)村的耕地。重慶在政治級(jí)別上與北京和上海相同，這也為重慶說(shuō)服中央政府助了一臂之力。

在原重慶市委書(shū)記薄熙的領(lǐng)導(dǎo)下，重慶市政府倡導(dǎo)所謂的“重慶模式”。主要包括三個(gè)措施，第一，重慶市政府稱(chēng)，將會(huì)在2010年至2020年的10年間建造面積達(dá)4000萬(wàn)平方米的住房，供城市經(jīng)濟(jì)困難人群(包括進(jìn)城務(wù)工人群)租賃居住。月收入1500元以下的人群才有資格租用。這是一個(gè)艱巨的任務(wù)，因?yàn)樵谥袊?guó)其他地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疾辉敢鈱⒇?cái)政用在為外來(lái)務(wù)工提供住房保障上。重慶市政府規(guī)定公租房的租金約為同等私人租房費(fèi)用的60%，同時(shí)允許租客在租用五年后購(gòu)買(mǎi)房子。

其次，重慶市政府稱(chēng)讓1000萬(wàn)農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶(hù)口，這就意味著他們能夠享受到國(guó)家補(bǔ)貼的城市醫(yī)療保險(xiǎn)和教育津貼(通常來(lái)說(shuō)，只有擁有當(dāng)?shù)貞?hù)口的人才能夠享受這些服務(wù)，而戶(hù)口一般隨父方或母方確定)。最后，重慶市政府宣布變更城市規(guī)劃系統(tǒng)，將農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后留下的田地出售，用作建設(shè)新的住房和辦公樓。重慶市政府的措施可以說(shuō)是突破性嘗試，因?yàn)橹袊?guó)官方一直以來(lái)不同意出售農(nóng)民的土地。

重慶市政府采取的改革規(guī)模巨大，方向統(tǒng)一。它希望通過(guò)提供住房吸引農(nóng)民工，擴(kuò)大城市勞動(dòng)力；通過(guò)提供公共服務(wù)，改善外來(lái)務(wù)工人員的生活，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定；通過(guò)引進(jìn)土地市場(chǎng)，為農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工提供資金。若這些改革措施奏效的話(huà)，將會(huì)為重慶帶來(lái)一系列的好處，例如減少農(nóng)耕地的損失，改變城市居民長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)于農(nóng)民的偏見(jiàn)，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力以及拉動(dòng)城市消費(fèi)等。

破除障礙

在改革方案中，允許買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村用地且價(jià)格由市場(chǎng)決定。這一做法既有前瞻性，也引起了各方爭(zhēng)議。在中國(guó)，城市的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)已然自由化；但在農(nóng)村，農(nóng)民無(wú)權(quán)出售他們的房子和耕地。想要推翻毛澤東時(shí)期“農(nóng)村財(cái)產(chǎn)集體所有”這一神圣理念的做法可以說(shuō)是大忌。

這樣的做法會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。人們離開(kāi)農(nóng)村到城里務(wù)工后，農(nóng)村的房子往往是空置的。因此，重慶的改革措施允許偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的住房用地改作農(nóng)業(yè)用地，同時(shí)在城鎮(zhèn)附近劃出相應(yīng)面積的農(nóng)耕用地用作城市擴(kuò)張，目的是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，降低可耕地流失的速度。(實(shí)現(xiàn)全國(guó)糧食自給自足是中國(guó)政府一直堅(jiān)持的一個(gè)目標(biāo)。)

這次改革的目的是要給偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民以特殊照顧，因?yàn)樗麄兒茈y能農(nóng)業(yè)土地的撥款中獲益，而這些撥款通常給郊區(qū)的。因建設(shè)需要強(qiáng)行征用農(nóng)業(yè)用地的行為有時(shí)顯得異常粗暴，而失去土地的農(nóng)民只會(huì)受到極少的賠償，甚至得不到賠償。重慶市政府旨在建立一個(gè)更加公平的體制。有意愿向村委出讓土地權(quán)的農(nóng)民會(huì)獲得一張“地票”。如果開(kāi)發(fā)商想在10公頃的農(nóng)業(yè)用地上開(kāi)發(fā)一個(gè)項(xiàng)目，那么他就需要購(gòu)買(mǎi)價(jià)值10公頃的地票。開(kāi)發(fā)商所購(gòu)地票的原持有農(nóng)民不需要在這個(gè)地方有一塊地，同時(shí)農(nóng)民可以獲得地票售價(jià)的85%，剩下的歸村委行政所有。

從上表可以看出，這種新的市場(chǎng)形式讓重慶土地所有權(quán)的交易面積從2008年的0公頃上升到2011年的3500多公頃。2011年后，年平均交易面積維持在1300公頃左右，價(jià)值約40億元。村民們對(duì)這種交易市場(chǎng)反應(yīng)熱烈。武隆縣離市中心有3小時(shí)車(chē)程，這里負(fù)責(zé)地票交易的辦事處正因農(nóng)民遞交的土地出讓申請(qǐng)表忙得不可開(kāi)交。

重慶的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)民工受廉價(jià)住房、醫(yī)療、教育等條件的吸引來(lái)到城市，為重慶快速發(fā)展的汽車(chē)工業(yè)、電腦制造業(yè)(重慶市是全球最大的筆記本電腦生產(chǎn)地)提供了充足的勞動(dòng)力。這些工廠(chǎng)所提供的工資待遇相當(dāng)不錯(cuò)，這對(duì)于很多農(nóng)民來(lái)說(shuō)無(wú)疑是種吸引力。而重慶的經(jīng)濟(jì)勢(shì)頭比很多內(nèi)陸城市都要好，過(guò)去五年里，重慶的GDP增長(zhǎng)比全國(guó)平均水平高出了3個(gè)百分點(diǎn)。

改革還有助于減少社會(huì)動(dòng)蕩的爆發(fā)。非政府組織中國(guó)勞工通訊稱(chēng)，重慶去年發(fā)生了42起勞資抗議示威活動(dòng)，而深圳這座人口僅有重慶一半人口的海邊城市則發(fā)生了121起。中國(guó)普遍存在一種現(xiàn)象，一旦外來(lái)人口獲得更多的權(quán)益，許多持有城市戶(hù)口的人就會(huì)擔(dān)心原本就吃緊的公共服務(wù)會(huì)因此變得捉襟見(jiàn)肘?？墒?，重慶市政府如今已經(jīng)能夠成功安撫這一部分人群。

不過(guò)，重慶市政府并未完成當(dāng)初許下的承諾。迄今為止，建成的公共住房大約只有1500萬(wàn)平方米(如上表所示)，僅達(dá)到應(yīng)完成進(jìn)度的一半。巨額成本是一個(gè)問(wèn)題。四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)楊繼瑞教授表示，目前為止，重慶市政府投入了500億元用于建設(shè)公共住房，預(yù)計(jì)還需再投入500億才能完成預(yù)期目標(biāo)。他表示，政府要想完成這一目標(biāo)，就需要鼓勵(lì)民營(yíng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行承建，同時(shí)補(bǔ)貼貧困租戶(hù)的租金。根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的統(tǒng)計(jì)顯示，如果要為有權(quán)享受城市公共服務(wù)的農(nóng)民工提供教育、醫(yī)療以及其他公共服務(wù)，重慶市政府總共需要在每個(gè)農(nóng)民工身上花費(fèi)10萬(wàn)元。這也就意味著每增加100萬(wàn)農(nóng)民工，政府就需要多投入1000億元。

另一個(gè)問(wèn)題是，許多農(nóng)民工即便去了城市，依然對(duì)農(nóng)村土地有著很強(qiáng)烈的歸屬感。因?yàn)榉梢?guī)定，農(nóng)民享有農(nóng)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)。大多數(shù)農(nóng)民會(huì)小心翼翼地守著這一權(quán)利，把這當(dāng)做一種保險(xiǎn)措施，想著如果在城市生存不下去還可以回到農(nóng)村。因此，許多農(nóng)民工不愿申請(qǐng)城鎮(zhèn)戶(hù)口，他們擔(dān)心如此一來(lái)便會(huì)失去這些權(quán)利。

正因如此，重慶的城鎮(zhèn)戶(hù)口分布遠(yuǎn)少于預(yù)期的100萬(wàn)人口目標(biāo)，當(dāng)然重慶市政府在此無(wú)可責(zé)備。自2010年以來(lái)，總共約有400萬(wàn)農(nóng)民工選擇加入城市戶(hù)口。他們中大多是受過(guò)良好教育的年輕人：他們?cè)诔鞘杏懈玫陌l(fā)展前景，同時(shí)又沒(méi)有打算將農(nóng)村當(dāng)做落難之所。有些人還想同時(shí)持有這兩種戶(hù)口。武隆縣一位60歲的農(nóng)民楊賢路(音)稱(chēng)，他本來(lái)可以獲得城市戶(hù)口，但是他沒(méi)有接受。而他的兒媳婦和在城市工作的孫子都申請(qǐng)變更為城市戶(hù)口，如果他們申請(qǐng)成功就兩全其美了。

為了消除農(nóng)民工對(duì)于變更為城市戶(hù)口的恐懼，重慶市政府做出了一定的讓步：對(duì)于申請(qǐng)變更的農(nóng)民，政府會(huì)給予3年的考慮期限，在此期間農(nóng)民可以撤銷(xiāo)申請(qǐng)。同時(shí)，政府也允許更換為城市戶(hù)口的人群保留他們的農(nóng)用地使用權(quán)，如此一來(lái)魚(yú)與熊掌便可兼得。2015年9月，重慶市政府做出更大讓步，允許農(nóng)村戶(hù)口持有者享受大部分城鎮(zhèn)社會(huì)公共服務(wù)。這個(gè)舉措大大縮小了城鄉(xiāng)居民間的現(xiàn)實(shí)差距。

同樣地，“地票”制度也沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。一些官員曾寄希望于將其發(fā)展為農(nóng)村用地交易的自由市場(chǎng)。他們認(rèn)為，如果地票市場(chǎng)能夠小規(guī)模取得成功，那么買(mǎi)賣(mài)集體用地的阻力也會(huì)有所克服。但是，事實(shí)是，盡管重慶市政府決策正確，改革的措施卻依然沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)，原因在于中央政府官員對(duì)大規(guī)模的土地改革仍然心有疑慮。他們依然擔(dān)心如果允許農(nóng)民自由交易土地使用權(quán)，則會(huì)有大量的農(nóng)民賣(mài)掉農(nóng)村土地來(lái)到城市，那么一旦不能在城市生存他們將沒(méi)有退路。

近來(lái)，中央政府給了重慶市政府的改革措施一個(gè)遲到的鼓勵(lì)。財(cái)政部長(zhǎng)羅繼偉在1月表示，其他地方也可以試行地票交易制度。習(xí)近平主席也于1月份到訪(fǎng)重慶，這是重慶實(shí)施改革措施以來(lái)國(guó)家主席的第一次到訪(fǎng)，這一舉動(dòng)被解讀為對(duì)重慶市政府所作出的努力表示認(rèn)可。不過(guò)，兩位領(lǐng)導(dǎo)人都沒(méi)有明確表示全力支持重慶的改革措施。習(xí)近平可能擔(dān)心，如果他高調(diào)支持這些措施，本來(lái)就重負(fù)不堪的各地財(cái)政會(huì)雪上加霜，同時(shí)會(huì)引起更多不可控的社會(huì)力量。習(xí)近平在作出中國(guó)最迫切需要的改變時(shí)，還是會(huì)反復(fù)斟酌的。

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